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Imagem tirada da internet
Representando compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos públicos não são livremente criados e extintos pela só vontade da Administração. Tanto a criação como a extinção de órgãos dependem de lei, e nesse sentido dispõe a vigente Constituição quando inclui a exigência na relação das denominadas "reservas legais", matérias cuja disciplina é reservada à lei (art. 48, XI).
Anteriormente era exigida lei para a criação, estruturação e atribuições dos órgãos, mas com a nova redação dada ao dispositivo pela EC n° 32, de 11/9/2001, a exigência passou a alcançar apenas a criação e a extinção de órgãos.
Em consequência, a estruturação e as atribuições podem ser processadas por decreto do chefe do Executivo, como consta, aliás, no art. 84, VI, "a", da CF, também alterado pela referida Emenda.
Não obstante, pelo evidente interesse da Administração, a Carta reserva ao Presidente da República (e, por simetria, aos demais Chefes do Executivo) iniciativa privativa para deflagar o processo legislativo sobre a matéria (art. 61, § 1°, II, "e", da CF).
A EC n° 32/2001, alterando este último dispositivo, fez remissão ao art. 84, VI, da CF, também alterado pela aludida Emenda, como vimos, segundo o qual é da competência do Presidente da República dispor, mediante decreto, sobre organização e funcionamento da Administração Federal, desde que não haja aumento de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Sendo assim, são legítimas a transformação e a reengenharia de órgãos públicos por ato privativo do Chefe do Executivo (e, portanto, dispensada lei) quando tais fatos administrativos se incluírem no mero processo de organização da administração pública.
A nova diretriz constitucional já tinha o endosso de parte da doutrina, segundo a qual seria lícito que o Executivo criasse órgãos auxiliares, inferiores ou subalternos, desde que aproveitasse os cargos já existentes e tivesse a competência delegada por lei, somando-se ainda a condição de não serem praticados atos que pudessem constranger a esfera jurídica dos particulares.
De qualquer forma, a Constituição agora parece ter dirimido qualquer dúvida a respeito dessa possibilidade.
Sobre o poder de deflagar o processo legislativo para a criação de órgãos públicos (iniciativa reservada ou privativa) dois aspectos merecem realce. De um lado, é inconstitucional a lei sobre a matéria que se tenha originado da inciitativa de outro órgão; se a iniciativa, por exemplo, é do Chefe do Poder Executivo, o projeto de lei não pode ser apresentado por membro ou comissão do Legislativo.
De outro, deve ser lembrado que a Constituição aponta hipóteses em que a iniciativa reservada é atribuída a órgãos diversos. Assim, além do art. 61, § 1°, II, "e", da CF (iniciativa do Presidente da República e, por simetria, dos demais Chefes do Executivo), encontra-se tal tipo de iniciativa nos arts. 96, II, "c" e "d" (iniciativa dos Tribunais Judiciários) e 127, § 2° (iniciativa do Ministério Público).
* José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, 18ª edição, Lumen Juris Editora, 2007, p. 11-12
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